根据《通知》的精神，审查范围仅限于国家安全和国防安全，但《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》的出台还是向外界释放出强烈的信号：中国将逐渐告别无序竞争的引资时代。

《通知》规定，以下并购行为都必须接受相关部门的审查：（1）外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；（2）外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。

《通知》对并购行为实质影响的评估则主要从以下4个方面考察，及并购交易：（1）对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的影响；（2）对国家经济稳定运行的影响；（3）对社会基本生活秩序的影响；（4）对涉及国家安全关键技术研发能力的影响。

《通知》中没有使用较常使用的“经济安全”来申明建立安全审查制度的初衷而使用了“国家安全”的概念。后者确实前者定义上更为宽泛，也为根据中国经济现状发展和完善审查制度留下较大的弹性空间。深究外资并购交易安全审查制度出台的背景，不难看出中国决策层对持续快速的经济所掩盖的太多深层次经济质量问题的担忧，尤其是对中国经济安全和中国控制国家经济命脉核心企业竞争力的担忧。

现实证明此种担忧并非空穴来风。2009年国务院发展研究中心曾出具的一份研究报告就显示，在其时中国已经开放的28个行业中，绝大多数行业的前5名都为外资占据，而在其中21个行业中，外资企业都已获得多数资本所有权。入世十年之时，中国不得不从经济现实中开始反思中国的经济安全现状以及经济安全失守可能造成的沉重代价。

这种代价最直观的表现就是自身财富的流失，进而到中国经济的持续发展、增长、民生改善和社会整体发展。但对现阶段的中国而言，最严重的后果恐怕还是损害了中国的自主创新能力，国外资本的迅速成长绞杀了中国企业的利润空间，生产与研发的本土化又会对中国自身创新体系产生更长远的负面影响。到目前为止，国际跨国公司在中国建立的研发机构超过1200家，最大的机构人数接近5000人。这些研发机构直接聘用的高端人才，正是中国企业提升国际竞争力的根源所在。外国企业通过占有高端人才而成功控制利润丰厚的产业链高端，实际上是对中国教育价值的榨取。同时，高端人才的集聚并未带来预想中的核心技术向中国的转移，除部分外资主动扩散的边缘性技术和随外资进入而必然产生的“技术外溢效应”之外，中国企业并未从这种目前这种三资企业开发模式中获得任何核心技术。相反，很多企业甚至因为直接得到国外技术设备而放弃了自身研发努力，进而极大扼杀了企业创造力，也扼杀了中国未来核心技术的创造力。

一般来讲按照重要性的依次递增性，影响一国经济安全可以表现为5个层次：（1）占有一国市场；（2）控制一国资源；（3）影响一国经济结构；（4）干预一国财富分配；（5）影响一国经济决策。长期以来，发达国家凭借知识、技术、人才以及销售网络的垄断优势，占据并不断巩固其在价值链高端的地位，而发展中国家由于起步较晚，综合实力较弱，始终处于劣势地位。在“丛林法则”主导之下，发达国家与发展中国家的经济实力差距越来越大；在全球化趋势之下，发展中国家将危险拒之门外的难度却愈发增加，而对于经济、科技、文化等方面与发达国家间存在巨大差距的中国而言，其独特的经济制度与工业化中期的阶段性特征又决定了其面对的情况与其他发展中国家相比又不尽相同。

比如，以装备制造业为例。虽然装备工业的一些部门按照发达国家的标准属于竞争性行业，但按照我国工业化中期的任务，它们却属于战略性或准战略性行业，由此产生的外资并购威胁也与发达国家处于工业化中期时有很大不同。后发展国家要实现对发达国家的追赶和超越，就必须在一定时期内保证对支柱产业的绝对控制权。只有这样，后发展国家才能有效维护其在开放过程中的利益。因此，与此类似，由于身处发展阶段的差异和自身实际利益需要，对影响国家经济安全的行为界定范围也就不同，没有放之四海而皆准的统一标准。尽管对将何种资产定义为关系国家安全尚存争议，但对被认定关系国家安全的资产实施强有力的控制则在全世界范围内都具有认同。在关系国家安全的领域，政府必须拥有绝对的话语权，在此点上全世界所有国家本质上认识完全一致，只是在具体的实现方式上各有差别而已。

当然，对外资在中国并购引入审查制度，不意味着对规则的滥用，也不意味这对引入外资所带来的资金、技术、管理和市场运作经验为中国经济实现30年高速增长做出的贡献予以否定。因此，对外资并购的安全审查同时，也要维护良好的投资环境。

现实的外资并购审查制度，更多是作为政府所拥有对国家进行控制的一种权力象征，也成为国与国之间进行政治博弈的工具之一。比如，美国国会于1988年通过了著名的《埃克森－佛罗里奥法案》。“9·11事件”之后，美国对国家安全的关注迅速升级，并于2007年通过了监管范围更广、要求更高的《美国2007年外国投资与国家安全法》。在这部法案中，美国除强化了其对传统“国防安全”的关注外，还将所有对美国至关重要的有形或无形系统或资产均纳入了监管范围。虽然据有关统计显示，从1988年到2009年间，美国国家安全委员会收到超过1500个审查申报书，最终确定进行全面审查的只有25项投资。在这25项投资中，投资方主动撤销投资计划的有13项，剩下的12项投资计划则被给递交总统裁决。美国总统只叫停了其中一项投资计划。但这惟一的一项就与中国有关：1990年，中国航空技术进出口公司对总部位于西雅图的飞机零部件厂商MAMCO公司提出收购，被时任美国总统的老布什以“国家安全”名义拒绝。   

尤其是近年来，随着中国国力的迅速强大，美国对来自中国的收购审查逐渐严格。除了20年仅此一例的MAMCO收购案被总统拒绝外，美国国会还在过去几年中相继否决了中国企业对尤金采矿公司和尤尼科石油公司的收购。但是要看到在实施审查制度时要注意区分企业的个体利益和国家的整体利益，将个体利益无限上升为国家利益或者将企业的个体经营安全等同于国家的整体战略安全，这都不利于建设中国良好的投资环境。毕竟，资本有国别之别，也有国际共性，一旦投资环境破坏，只会一损俱损，这就背离了设置安全审查制度从根本上维护国家安全的这个初衷。

 

 

附《通知》全文如下：

 

国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知

国办发〔2011〕6号

 

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，随着经济全球化的深入发展和我国对外开放的进一步扩大，外国投资者以并购方式进行的投资逐步增多，促进了我国利用外资方式多样化，在优化资源配置、推动技术进步、提高企业管理水平等方面发挥了积极作用。为引导外国投资者并购境内企业有序发展，维护国家安全，经国务院同意，现就建立外国投资者并购境内企业安全审查（以下简称并购安全审查）制度有关事项通知如下：

 

一、并购安全审查范围

（一）并购安全审查的范围为：外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。

（二）外国投资者并购境内企业，是指下列情形：

1. 外国投资者购买境内非外商投资企业的股权或认购境内非外商投资企业增资，使该境内企业变更设立为外商投资企业。

2. 外国投资者购买境内外商投资企业中方股东的股权，或认购境内外商投资企业增资。

3. 外国投资者设立外商投资企业，并通过该外商投资企业协议购买境内企业资产并且运营该资产，或通过该外商投资企业购买境内企业股权。

4. 外国投资者直接购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。

（三）外国投资者取得实际控制权，是指外国投资者通过并购成为境内企业的控股股东或实际控制人。包括下列情形：

1. 外国投资者及其控股母公司、控股子公司在并购后持有的股份总额在50%以上。

2. 数个外国投资者在并购后持有的股份总额合计在50%以上。

3. 外国投资者在并购后所持有的股份总额不足50%，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东会或股东大会、董事会的决议产生重大影响。

4. 其他导致境内企业的经营决策、财务、人事、技术等实际控制权转移给外国投资者的情形。

 

二、并购安全审查内容

（一）并购交易对国防安全，包括对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的影响。

（二）并购交易对国家经济稳定运行的影响。

（三）并购交易对社会基本生活秩序的影响。

（四）并购交易对涉及国家安全关键技术研发能力的影响。

 

三、并购安全审查工作机制

（一）建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议（以下简称联席会议）制度，具体承担并购安全审查工作。

（二）联席会议在国务院领导下，由发展改革委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。

（三）联席会议的主要职责是：分析外国投资者并购境内企业对国家安全的影响；研究、协调外国投资者并购境内企业安全审查工作中的重大问题；对需要进行安全审查的外国投资者并购境内企业交易进行安全审查并作出决定。

 

四、并购安全审查程序

（一）外国投资者并购境内企业，应按照本通知规定，由投资者向商务部提出申请。对属于安全审查范围内的并购交易，商务部应在5个工作日内提请联席会议进行审查。

（二）外国投资者并购境内企业，国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行并购安全审查的，可以通过商务部提出进行并购安全审查的建议。联席会议认为确有必要进行并购安全审查的，可以决定进行审查。

（三）联席会议对商务部提请安全审查的并购交易，首先进行一般性审查，对未能通过一般性审查的，进行特别审查。并购交易当事人应配合联席会议的安全审查工作，提供安全审查需要的材料、信息，接受有关询问。

 一般性审查采取书面征求意见的方式进行。联席会议收到商务部提请安全审查的并购交易申请后，在5个工作日内，书面征求有关部门的意见。有关部门在收到书面征求意见函后，应在20个工作日内提出书面意见。如有关部门均认为并购交易不影响国家安全，则不再进行特别审查，由联席会议在收到全部书面意见后5个工作日内提出审查意见，并书面通知商务部。

如有部门认为并购交易可能对国家安全造成影响，联席会议应在收到书面意见后5个工作日内启动特别审查程序。启动特别审查程序后，联席会议组织对并购交易的安全评估，并结合评估意见对并购交易进行审查，意见基本一致的，由联席会议提出审查意见；存在重大分歧的，由联席会议报请国务院决定。联席会议自启动特别审查程序之日起60个工作日内完成特别审查，或报请国务院决定。审查意见由联席会议书面通知商务部。

（四）在并购安全审查过程中，申请人可向商务部申请修改交易方案或撤销并购交易。

（五）并购安全审查意见由商务部书面通知申请人。

（六）外国投资者并购境内企业行为对国家安全已经造成或可能造成重大影响的，联席会议应要求商务部会同有关部门终止当事人的交易，或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，消除该并购行为对国家安全的影响。

 

五、其他规定

（一）有关部门和单位要树立全局观念，增强责任意识，保守国家秘密和商业秘密，提高工作效率，在扩大对外开放和提高利用外资水平的同时，推动外资并购健康发展，切实维护国家安全。

（二）外国投资者并购境内企业涉及新增固定资产投资的，按国家固定资产投资管理规定办理项目核准。

（三）外国投资者并购境内企业涉及国有产权变更的，按国家国有资产管理的有关规定办理。

（四）外国投资者并购境内金融机构的安全审查另行规定。

（五）香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的投资者进行并购，参照本通知的规定执行。

（六）并购安全审查制度自本通知发布之日起30日后实施。

 

国务院办公厅

二○一一年二月三日